Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że wniesienie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej dotyczącej zwrotu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie zatrzymuje biegu terminu przedawnienia. Chodzi o sytuację, w której organ uznał, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

To ważne rozstrzygnięcie przede wszystkim dla beneficjentów dotacji. Oznacza bowiem, że postępowanie sądowe wywołane takim sprzeciwem nie daje organowi dodatkowego czasu na wydanie ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu środków.

Czego dotyczyła sprawa, dlaczego NSA stanął po stronie beneficjentów dotacji i jakie praktyczne znaczenie ma ta uchwała?

Czego dotyczyła sprawa?

Sprawa dotyczyła zwrotu dotacji oświatowej przyznanej na prowadzenie przedszkola. Choć nie była to sprawa podatkowa, zastosowanie miały do niej niektóre przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy dotyczące przedawnienia.

Oprócz przepisów Ordynacji podatkowej, w sprawach dotyczących zwrotu dotacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie których organy administracji wydają nierzadko decyzje kasacyjne, czyli takie, które nie załatwiają merytorycznie sprawy, lecz kierują ją do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od decyzji kasacyjnej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw podlega rozpoznaniu w szczególnym trybie przez sądy administracyjne. Inaczej niż w przypadku decyzji kasacyjnej wydawanej na gruncie Ordynacji podatkowej, która jest zaskarżana jak każda inna decyzja podatkowa.

W przypadku złożenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na decyzję kasacyjną wydaną na gruncie Ordynacji podatkowej, zastosowanie ma art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Oznacza to zawieszenie (albo brak rozpoczęcia biegu) terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Ten przepis nie przewiduje literalnie zawieszenia biegu terminu przedawnienia w przypadku złożenia do sądu administracyjnego sprzeciwu. Pomimo to, niektóre składy orzekające NSA wyraziły pogląd, że także w przypadku wniesienia sprzeciwu bieg terminu przedawnienia w sprawach dotacyjnych ulega zawieszeniu. Inne składy orzekające NSA miały odmienne zapatrywanie. Skutkiem tego, podczas rozpatrywania kolejnej skargi kasacyjnej dotyczącej tego zagadnienia, sąd ten skierował pytanie prawne do składu poszerzonego.

Spór miał bardzo praktyczne znaczenie. NSA uznał, że zasadne jest usunięcie rozbieżności w orzecznictwie na gruncie sprawy, w której organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, która była następnie przedmiotem (niezasadnego) sprzeciwu. Wskutek postępowania zainicjowanego sprzeciwem skarżących upłynął 5-letni termin przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do spornej dotacji. Zarówno organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględniły zarzutu przedawnienia, uznając, że podczas postępowania sprzeciwowego bieg terminu przedawnienia był zawieszony.

Sprawa ostatecznie trafiła do poszerzonego, siedmioosobowego składu NSA.

Co stwierdził NSA?

NSA uznał, że problemy interpretacyjne wywołuje na gruncie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych klauzula „odpowiedniego” stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów nie ma jednolitego charakteru i oznacza trzy różne sytuacje, tj. stosowanie przepisów odniesienia do danego zakresu odniesienia bez żadnych zmian w ich treści (tzw. stosowanie wprost), stosowanie owych przepisów z modyfikacjami oraz niestosowanie określonych przepisów odniesienia do danego zakresu odniesienia w ogóle. NSA nie miał też wątpliwości, że przy wykładni odpowiedniego stosowania określonych norm prawnych, prym powinny wieść wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną.

W odniesieniu do art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej NSA ustalił, że brzmienie tej regulacji jest jednoznaczne. Wiąże ona skutek w postaci zawieszenia biegu terminu z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Skoro zatem przepis art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie wskazuje poza skargą na decyzję na żaden inny środek zaskarżenia do sądu administracyjnego jako skutkujący zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, to przy jego interpretacji należy odwołać się do wykładni językowej. Należy to rozumieć jako przyjęcie dosłownej treści przepisu, czyli tego, co powiedział ustawodawca, bowiem pokrywa się to z tym, czego chciał.

NSA zwrócił również uwagę, że skarga i sprzeciw to dwa różne środki prawne. Mają inne cele i są rozpatrywane według innych zasad. Nie można więc automatycznie przyjąć, że wniesienie sprzeciwu wywołuje takie same skutki jak wniesienie skargi. Inne są systemowe rozwiązania. W rezultacie NSA rozstrzygnął wątpliwości na korzyść beneficjentów dotacji: sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie zawiesza biegu terminu przedawnienia. Do uchwały dwóch sędziów zgłosiło zdania odrębne.

Jakie znaczenie ma to rozstrzygnięcie i dla kogo?

Uchwała NSA ma istotne znaczenie przede wszystkich dla beneficjentów dotacji udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego, np. podmiotów, od których samorząd domaga się zwrotu otrzymanych środków, zarzucając, że zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Rozstrzygnięcie NSA istotnie ogranicza wydawanie decyzji kasacyjnych w takich sprawach, gdyż każda decyzja kasacyjna organu drugiej instancji może być przedmiotem sprzeciwu, który zainicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Samo postępowanie wywołane takim sprzeciwem nie zatrzyma jednak biegu terminu przedawnienia. Ma to istotny skutek praktyczny. Organ administracji nie zyskuje dodatkowego czasu na zakończenie sprawy tylko dlatego, że przed sądem trwa postępowanie dotyczące sprzeciwu. Jeśli nie zaistnieją inne przesłanki zawieszające bieg terminu przedawnienia lub go przerywające, to organ musi liczyć z przedawnieniem i koniecznością umorzenia postępowania, zwłaszcza gdy wszczął je w niedługim czasie przed upływem terminu przedawnienia. Z tej perspektywy uchwała ma znaczenie dyscyplinujące dla organów administracji, jak również zachęca strony do korzystania z instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej.

Czy uchwała może mieć szersze zastosowanie?

Choć sama uchwała odnosi się konkretnie do dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jej znaczenie może być szersze. Ustawa o finansach publicznych odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej także w odniesieniu do innych publicznoprawnych należności budżetowych, które nie są podatkami, z wyjątkiem kar administracyjnych. W praktyce argumentacja przedstawiona przez NSA może więc mieć znaczenie nie tylko w sprawach dotyczących dotacji samorządowych, ale również np. w postępowaniach dotyczących innych dotacji.