Projekt zmian Ordynacji podatkowej – bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego

Ministerstwo Finansów opublikowało projekt nowelizacji Ordynacji podatkowej, której celem jest poprawa relacji między podatnikami a administracją skarbową oraz zwiększenie efektywności działania organów podatkowych. Jednym z kluczowych elementów tego projektu są zmiany dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Projekt zakłada m.in. ograniczenie możliwości zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego skarbowego. Jednakże, pomimo deklarowanej poprawy sytuacji podatników, proponowane rozwiązania budzą kontrowersje. W niniejszym artykule przyjrzymy się proponowanym zmianom oraz ich potencjalnym konsekwencjom dla podatników.

Najważniejsze zmiany

  1. Wszczęcie KKS a zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych zagadnień w dotychczasowym stanie prawnym jest możliwość zawieszania biegu terminu przedawnienia poprzez wszczęcie postępowania karnego skarbowego. W praktyce organy podatkowe bardzo często wykorzystywały ten mechanizm w sposób instrumentalny – wszczynały postępowanie karne skarbowe tuż przed upływem terminu przedawnienia, nie z zamiarem prowadzenia dochodzenia, ale wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania i zyskania dodatkowego czasu na wydanie decyzji.

Choć formalnie działania te były zgodne z przepisami, coraz częściej podnoszone były głosy krytyki – zarówno ze strony doktryny, jak i orzecznictwa. Co istotne, początkowo sądy administracyjne miały wątpliwości, czy w ogóle są uprawnione do badania celowości i zasadności wszczęcia postępowania karnego skarbowego ze względu na jego odrębny, karnoprocesowy charakter.

Już w 2012 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że choć samo ryzyko nadużycia uprawnień nie przesądza o niekonstytucyjności przepisu, to może budzić wątpliwości co do jego zgodności z zasadą zaufania obywateli do państwa. W kolejnych latach podatnicy kwestionowali zasadność wszczynania postępowań karnych skarbowych, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego celu tych działań. Kulminacją tych sporów była uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów (sygn. I FPS 1/21), w której stwierdzono, że badanie celowości i zasadności wszczęcia postępowania karnego skarbowego mieści się w granicach sądowej kontroli legalności.

Krytyka tych nadużyć, w tym wspomniana uchwała, sugerowały, że należy znowelizować przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia poprzez wszczęcie postępowania karnego skarbowego.

Nowelizacja przewiduje ograniczenie przesłanki zawieszającej bieg terminu przedawnienia do przypadków wszczęcia postępowania wyłącznie w sprawie o enumeratywnie wymienione przestępstwa skarbowe (np. karuzele VAT, fałszywe faktury).

Jednakże, propozycja zmian nie rozwiązuje w całości problemu instrumentalnego wszczęcia postepowania karnego skarbowego. Mimo tego, że ogranicza zastosowanie tej instytucji do wybranych przepisów Kodeksu karnego skarbowego, to w rzeczywistości obejmuje te regulacje, które i tak są najczęściej stosowane przez organy podatkowe.

W rezultacie poza sytuacjami o marginalnym znaczeniu w postaci oczywistych pomyłek podatników, proponowana przez MF zmiana – w naszej ocenie – nie wpłynie na ograniczenie praktyki wykorzystywania wszczęcia postępowania karnego skarbowego jako narzędzia do zawieszania biegu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Innymi słowy, kontrowersyjny mechanizm nadal będzie funkcjonował po staremu, a przypadki jego nadużywania prawdopodobnie nadal będą się zdarzać.

  1. Wprowadzenie nowej przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia związanej ze złożeniem wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji

W projektowanych zmianach Ministerstwo Finansów proponuje uszczelnienie systemu poprzez ograniczenie możliwości wykorzystywania przez podatników instytucji uzupełnienia decyzji w sposób instrumentalny. Resort zauważył, że podatnicy składali wnioski o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji jedynie po to, by wydłużyć termin do wniesienia odwołania, co w praktyce mogło prowadzić do przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Nowe przepisy mają przeciąć te praktyki – czas poświęcony na rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji nie będzie już „grał na korzyść” podatnika, bo nie będzie wliczany do biegu terminu przedawnienia. Tym samym, składanie takich wniosków wyłącznie w celu wydłużenia postępowania stanie się bezcelowe. Zmiany te mają na celu zwiększenie efektywności działania administracji podatkowej i ograniczenie nieuczciwych zdaniem fiskusa strategii procesowych.

Nowe przepisy mają zniechęcić podatników do składania wniosków wyłącznie w celu przedłużenia terminu przedawnienia i stworzyć bardziej przejrzysty, odporny na nadużycia system kontroli decyzji podatkowych.

  1. Pozostałe zmiany dotyczące przedawnienia

  • Bieg terminu przedawnienia a korekta deklaracji

Obecnie bieg terminu przedawnienia wynosi 5 lat od końca roku, w którym podatek powinien być zapłacony. MF proponuje, by termin ten uległ przedłużeniu o 12 miesięcy, jeżeli podatnik w okresie 12 miesięcy przed upływem terminu przedawnienia złoży korektę, która spowoduje zmniejszenie podatku, zwiększenie straty, bądź zwiększenie zwrotu podatku.

Zmiana efektywnie daje organom podatkowym dodatkowy rok na weryfikację zasadności korekty i ma przeciwdziałać nadużyciom ze strony podatników, którzy korygując deklaracje w ostatniej fazie biegu przedawnienia mają rzekomo uniemożliwiać organowi podatkowemu weryfikację rozliczenia. Trudno jednak zrozumieć takie uzasadnienie, ponieważ organy podatkowe dysponują obecnie możliwością weryfikacji zasadności takiej korekty.

  • Termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, gdy ostatni dzień przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy

Do tej pory w praktyce organów podatkowych i sądów administracyjnych istniały wątpliwości, jak liczyć termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, gdy jego ostatni dzień przypadał na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy. Część orzecznictwa i doktryny stała na stanowisku, że w takiej sytuacji – zgodnie z art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej – termin powinien ulec przesunięciu na najbliższy dzień roboczy, analogicznie jak w przypadku innych terminów procesowych. Oznaczało to, że organ podatkowy mógł skutecznie doręczyć decyzję podatkową jeszcze w pierwszy dzień roboczy po takim dniu wolnym, co faktycznie wydłużało czas na zakończenie postępowania.

Ministerstwo Finansów w projekcie nowelizacji zdecydowało się doprecyzować, że termin przedawnienia nie jest terminem do dokonania konkretnej czynności (np. złożenia wniosku czy odwołania), lecz jest terminem materialnoprawnym – określającym trwałość zobowiązania podatkowego. W związku z tym nie powinien on podlegać „zasadzie przesuwania’’ wynikającej z art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej.

Oznacza to, że jeśli ostatni dzień terminu przedawnienia przypadnie na sobotę lub dzień wolny od pracy, zobowiązanie podatkowe przedawni się właśnie tego dnia, niezależnie od tego, że urząd nie pracuje. Proponowana zmiana ma charakter porządkujący, ale jej skutki praktyczne są istotne – organy podatkowe będą musiały planować swoje działania z większą precyzją, bez możliwości „ratowania” się dodatkowym dniem roboczym. To krok w stronę większej pewności prawa po stronie podatnika.

  • Zastąpienie instytucji nieprzedawniania się zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym

Obecnie obowiązujące przepisy przewidują, że zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym w ogóle nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. Oznacza to, że w praktyce termin przedawnienia tych zobowiązań jest zawieszony na czas istnienia zabezpieczenia, co skutkuje niemal nieograniczonym czasem na dochodzenie należności przez organy podatkowe. Taka regulacja powodowała, że podatnicy byli w długotrwałej niepewności co do ostatecznego wygaśnięcia ich zobowiązań podatkowych, a fiskus zyskiwał niemal nieograniczone narzędzie do egzekwowania należności.

W proponowanych zmianach Ministerstwo Finansów zaproponowało odejście od całkowitego braku przedawnienia i wprowadzenie mechanizmu przerwania biegu terminu przedawnienia w przypadku istnienia zabezpieczenia hipotecznego lub zastawu skarbowego. Oznacza to, że zamiast zawieszenia, które de facto „zamraża” termin przedawnienia na czas istnienia zabezpieczenia, bieg terminu przedawnienia będzie przerwany, a po zakończeniu okresu przerwy termin zacznie biec na nowo od początku.

Takie rozwiązanie jest bardziej elastyczne i zgodne z zasadami prawa cywilnego dotyczącymi przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych, a także zwiększa przewidywalność sytuacji podatników. Pozwala ono na skuteczne zabezpieczenie interesów fiskusa, ale jednocześnie wprowadza określone ramy czasowe, po których zobowiązanie podatkowe może ulec przedawnieniu, co jest korzystne z perspektywy ochrony praw podatnika. Proponowana zmiana przyczynia się zatem do uszczelnienia systemu i wyrównania zasad w zakresie egzekucji zobowiązań podatkowych.

Podsumowanie

Zaproponowane przez projektodawcę zmiany mają charakter niekorzystny lub co najmniej niewystarczający. Wprowadzenie nowej przesłanki wydłużającej okres przedawnienia w przypadku korekty złożonej w ostatnim roku przedawnienia jest nadmierne i nieuzasadnione, gdyż interesy Skarbu Państwa i tak są już chronione przez przepisy dotyczące terminów zwrotu nadpłaty. Wspomniana regulacja jedynie zwiększa niepewność podatników w kwestiach ich rozliczeń.

W szczególności negatywnie należy ocenić proponowane zmiany w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych przy wszczęciu postępowania karnego skarbowego. Wiele praktyków od wielu lat wnosiło o usunięcie przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego ze względu na wszczęcie postępowania karnego skarbowego. Obowiązywanie tego przepisu jest określane jako jeden z największych błędów legislacyjnych w polskim prawie podatkowym, który przyczynił się do znaczącego obniżenia zaufania do organów podatkowych. Biorąc pod uwagę praktykę jego stosowania, przepis ten prowadzi do nadużyć prawa przez organy podatkowe poprzez instrumentalne wszczynanie postępowania karnego skarbowego i żadna modyfikacja tego przepisu (tak jak zaproponowana w projekcie zmian Ordynacji) nie rozwiąże problemów związanych z ryzykiem nadużywania tego przepisu przez organy podatkowe.

Masz pomysł na artykuł? Napisz do nas wiadomość


    Przeciągnij i upuść pliki tutaj lub
    0 of 10