Co dalej z inwestycjami OZE? Kto zyska, a kto straci? Sejm przyjął nowelizację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Czy zmiany w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wstrzymają inwestycje w OZE? Na pierwszy rzut oka wydaje się, że ograniczenie możliwości lokalizowania dużych instalacji PV na podstawie decyzji o warunkach zabudowy będzie stanowiło przeszkodę dla dalszego rozwoju branży. Jednak lektura projektu pokazuje, że ustawodawca przewidział szereg nowych instytucji i ułatwień dla inwestorów, które mają zwiększyć pewność inwestowania przy równoczesnej optymalizacji procesów oraz zwiększeniu dbałości o ład przestrzenny. To, czy „nowe otwarcie” w planowaniu przestrzennym przyniesie zamierzony skutek, pokażą pierwsze postępowania procedowane na nowych przepisach.

Już teraz głosy w branży są mocno podzielone.

Inwestorzy realizujący wielkoskalowe inwestycje są zadowoleni z legalizacji możliwości finansowania planów miejscowych oraz wprowadzenia procedury uproszczonej uchwalania planów.

Z kolei dla małych i średnich przedsiębiorców wprowadzenie zakazu lokalizowania dużych instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy może stanowić barierę trudną do przejścia z uwagi na istotne zwiększenie kosztów inwestycyjnych w zakresie lokalizacji inwestycji (w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jest to kilkaset złotych, a w przypadku ZPI koszty mogą przekraczać kilkaset tysięcy złotych).

7 lipca 2023 r. Sejm odrzucił wszystkie merytoryczne poprawki Senatu i przyjął ustawę o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa została przekazana do podpisu Prezydentowi RP. Nowe przepisy zaczną obowiązywać po 30 dniach od ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Poniżej prezentujemy najistotniejsze zmiany z perspektywy branży OZE.

Duża fotowoltaika tylko na podstawie planów miejscowych

Najszerzej komentowaną zmianą jest zakaz lokalizowania instalacji OZE o mocy powyżej 1 MW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zmiany szczególnie dotkną dominujące na rynku instalacje fotowoltaiczne, które obecnie mogą być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od ich mocy całkowitej.

Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 6a lokalizacja komercyjnych instalacji OZE na użytkach rolnych klasy I-IV oraz na gruntach leśnych bez względu na ich moc, a na pozostałych gruntach o mocy powyżej 1000 kW będzie możliwa wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie ustawodawca dopuszcza lokalizowanie instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy na gruntach rolnych klasy IV, jeżeli nie będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii, a ich moc całkowita nie przekroczy 150kV. Oznacza to, że na popularnych „IV” bez uchwalenia planu miejscowego będą mogły powstawać jedynie źródła OZE wykorzystywane na potrzeby własne (instalacje prosumenckie, autoprodukcja).

Zmiana przeznaczenia gruntów w drodze planu miejscowego pod instalacje OZE dotychczas była wymagana w przypadku instalacji wiatrowych z uwagi na regulacje ustawy „10h” oraz w przypadku pozostałych instalacji OZE lokalizowanych na gruntach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych. Po wejściu w życie projektowanej ustawy ten wymóg zostanie rozszerzony na wszystkie komercyjne instalacje OZE lokalizowane na gruntach rolnych klasy IV oraz instalacje OZE o mocy powyżej 1 MW lokalizowane na pozostałych gruntach.

Proponowane zmiany są podyktowane m.in. odmiennym podejściem do lokalizacji urządzeń OZE w planie ogólnym niż miało to miejsce w. W dotychczasowym stanie prawnym w studium należało wskazać obszary, na których lokalizacja OZE o dużej mocy jest możliwa. W uzasadnieniu do projektu ustawodawca wskazuje, że zgodnie z projektowanymi przepisami wykonawczymi, zawierającymi charakterystykę stref planistycznych, w strefach otwartych, gospodarczych i górnictwa, domyślnie dopuszczone będzie zlokalizowanie tego typu instalacji. Z uwagi na potrzeby zachowania ładu przestrzennego i w celu przeciwdziałania konfliktom społecznym ustawodawca zdecydował, że lokalizacja OZE o dużej mocy powinna przebiegać co do zasady za pośrednictwem planów miejscowych.

Przy czym podkreślić należy, że projektowany przepis art. 14 ust. 6 dotyczy wolnostojących instalacji OZE, co oznacza, że w dalszym ciągu możliwe będzie lokalizowanie instalacji OZE montowanych na budynkach na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Instalacje fotowoltaiczne montowane na budynkach bez limitów mocowych na terenach dopuszczających lokalizację budynków

Z uwagi na wprowadzenie istotnych ograniczeń w zakresie lokalizowania wolnostojących instalacji PV na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, Ustawodawca doprecyzował przepisy umożliwiające lokalizowanie instalacji słonecznych montowanych na budynkach. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 15 ust. 4 w przypadku, gdy plan miejscowy przewiduje lokalizacje budynków uznaje się, że zezwala on także na lokalizację zamontowanych na budynku instalacji fotowoltaicznych bez względu na ich moc całkowitą. Innymi słowy lokalizacja urządzeń fotowoltaicznych na budynkach będzie dozwolona, jeżeli przepisy planu miejscowego nie będą zawierały wyraźnego zakazu w tym zakresie.

Ustawodawca zdecydował się na uregulowanie powyższej kwestii również z uwagi na to, że w obecnym stanie prawnym pojawiały się liczne wątpliwości co do tego, czy możliwa jest lokalizacja urządzeń PV na budynkach, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia gruntów pod zabudowę przemysłową lub jako tereny produkcyjne.

W uzasadnieniu do projektu możemy przeczytać, że przepis art. 15 ust. 4 został uzupełniony o instalacje odnawialnych źródeł energii wykorzystujące do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego, aby umożliwić ich lokalizację na budynkach na takich samych zasadach jak mikroinstalacje.

Zintegrowany plan inwestycyjny, czyli możliwość finansowania planów miejscowych przez inwestora

Ustawa wprowadza nowe narzędzie planistyczne – zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI) – zwiększające udział inwestora w lokalizowaniu inwestycji. Instrument ten uzupełni, a od 2026 r. zastąpi, uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowaną na podstawie specustawy mieszkaniowej. Istotą tego rozwiązania jest poszerzenie katalogu inwestycji możliwych do realizacji na podstawie ZPI – zgodnie z projektem nie będą to już tylko inwestycje mieszkaniowe, ale również inne przedsięwzięcia, w tym budowa odnawialnych źródeł energii.

ZPI będzie stanowił szczególną formę planu miejscowego obejmującą realizację inwestycji głównej (np. instalacja OZE) oraz inwestycji uzupełniającej powiązanej z inwestycją główną (np. remont drogi publicznej czy budowa odcinka sieci elektroenergetycznej). Wejście w życie ZPI będzie powodowało utratę mocy obowiązujących planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego tym zintegrowanym planem inwestycyjnym.

ZPI będzie uchwalany na wniosek inwestora po przeprowadzeniu negocjacji oraz zawarciu pomiędzy inwestorem a gminą umowy urbanistycznej określającej zasady i warunki realizacji inwestycji oraz zobowiązania stron. Umowa urbanistyczna będzie mogła regulować także warunki finansowania ZPI przez inwestora, w tym udział inwestora w kosztach wynikających z odpowiedzialności odszkodowawczej będącej następstwem uchwalenia planu miejscowego (ZPI). Takie rozwiązanie pozwoli na zachowanie jawności finansowania i zlikwiduje możliwe w tym zakresie nadużycia. Warunkiem wejścia w życie umowy urbanistycznej będzie uchwalenie ZPI w brzmieniu wypracowanym przez inwestora i gminę, który będzie stanowił załącznik do umowy urbanistycznej.

Jednocześnie z uwagi na wysokie koszty związane z uchwalaniem MPZP czy też realizacją inwestycji uzupełniającej, z ZPI będą mogli skorzystać głównie inwestorzy realizujący wielkoskalowe inwestycji, dla których poniesienie dodatkowych kosztów nie będzie stanowiło nadmiernego obciążenia finansowego.

Plan ogólny gminy w miejsce studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

W miejsce studium zaproponowano wprowadzenie dokumentu o bardzo zwięzłej formie i niewielkiej liczbie ustaleń, który umożliwia łatwiejsze uzyskanie kompleksowej informacji o możliwościach zagospodarowania danej nieruchomości. Zgodnie z projektowaną regulacją plan ogólny będzie posiadał rangę aktu prawa miejscowego oraz będzie wiązał gminy zarówno przy uchwalaniu planów miejscowych, jak i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz wyznaczał obszary, na których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne. Przy czym plan ogólny będzie bezpośrednio wiązał jedynie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że w ramach postepowań np. o wydanie pozwolenia na budowę czy decyzji środowiskowej nie będzie badana zgodność inwestycji z planem ogólnym.

Zaproponowana regulacja rozwiązuje jedną z najlepiej zidentyfikowanych wad dotychczasowego systemu jaką jest niewystarczająca rola studium w zakresie wpływu na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z projektowaną regulacją studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.

Równoległe procedowanie zmiany planu ogólnego oraz planu miejscowego

W wielu gminach zdarza się sytuacja, w której jednocześnie procedowana jest zmiana studium oraz zmiana miejscowego planu, którego projekt nie jest zgodny z obowiązującym studium. Mimo, że takie działanie ma na celu uchwalenie zgodnych ze sobą dokumentów planistycznych, to nie jest działaniem w pełni zgodnym z obecnie obowiązującymi przepisami.

Wobec powyższego zaproponowano usunięcie obowiązku zgodności projektu miejscowego planu ze studium i niewprowadzeniu analogicznego obowiązku względem planu ogólnego gminy. Należy podkreślić, że to zwolnienie dotyczy wyłącznie projektu, ponieważ uchwalony plan miejscowy musi pozostać w zgodności z planem ogólnym. Celem omawianej zmiany jest bowiem możliwość przygotowywania planu miejscowego niezgodnego z obowiązującym planem ogólnym, ale zgodnego z równolegle procedowaną zmianą tego planu ogólnego.

Jest to zmiana, która w wielu przypadkach pozwoli inwestorom na skrócenie czasu potrzebnego do uzyskania dokumentów potwierdzających możliwość zlokalizowania inwestycji na wybranych działkach o blisko połowę.

Uchwalenie planu miejscowego, szybciej niż wydanie decyzji o warunkach zabudowy

Jak wynika z danych[1] prawie 1/3 planów miejscowych jest procedowana ponad 3 lata. W miastach wojewódzkich, gdzie przygotowywanych jest najwięcej planów miejscowych, ten wskaźnik wynosi ponad 50%. Ustawodawca, mając na uwadze powyższe, zaproponował uproszczenie, ujednolicenie oraz przyspieszenie procedur planistycznych, które pozwolą gminom, przy udziale inwestorów, na uchwalenie planu miejscowego w znaczenie krótszym czasie.

Postępowanie uproszczone będzie można zastosować m.in. w celu wyznaczenia w planie miejscowym terenu instalacji odnawialnych źródeł energii. Rozwiązanie to ma na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego związanego z lokalizacją instalacji OZE z uwagi na objęcie instalacji o dużej mocy obowiązkiem lokalizacji na podstawie planu miejscowego.

Przy czym ustawodawca przewidział kilka przypadków, w których procedura uproszczona nie będzie miała zastosowania (m in. do zmian obejmujących grunty leśne lub rolne klasy I-III, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń lub podziałów nieruchomości, obszary szczególnego zagrożenia powodzią, tereny parków narodowych i ich otulin, rezerwatów przyrody i ich otulin, obiekty i obszary uznane za pomniki historii oraz grunty zmeliorowane). W takim przypadku plan miejscowy w celu lokalizacji OZE będzie procedowany w trybie zwykłym.

Szacuje się, że w wyniku proponowanych zmian uchwalenie planu miejscowego umożliwiającego realizację inwestycji OZE będzie wymagało ok. 3–4 miesięcy, tj. tyle ile obecnie średnio trwa postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Takie rozwiązanie zwiększa także pewność inwestycji, co jest istotne w kontekście ubiegania się o dofinansowanie na realizację inwestycji. Plan miejscowy jest o wiele trudniej wzruszyć niż decyzję o warunkach zabudowy, co pozwala na zwiększenie wiarygodności inwestycji oraz prawdopodobieństwa jej zrealizowania zgodnie z przepisami.

Decyzje o warunkach zabudowy ważne przez 5 lat od uprawomocnienia

Nowe przepisy wprowadzają termin obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy jako 5 lat od dnia, gdy decyzja stała się prawomocna. Po upływie tego terminu decyzja o warunkach zabudowy wygaśnie. W ocenie ustawodawcy zaproponowany termin wygasania decyzji o warunkach zabudowy będzie wystarczający dla przeprowadzenia kolejnych kroków procesu inwestycyjnego związanych z projektem budowlanym i kontynuacją procedur mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę oraz umożliwi realizację nawet dużych czy skomplikowanych inwestycji. Z powyższym co do zasady należy się zgodzić. Warto jednak rozważyć możliwość wprowadzenia wydłużenia okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy o kolejny okres (np. 3 lub 4 lat), tak jak ma to miejsce w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Termin obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy decyzji, które stały się prawomocne przed dniem wejścia w życie ustawy. W związku z powyższym przepis ten nie stanowi zagrożenia dla obecnie realizowanych inwestycji.

Nowe podstawy do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy

Ustawodawca dostrzegł, że decyzja o warunkach zabudowy, która umożliwia budowę obiektu, dla którego wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, zmienia warunki zabudowy i zagospodarowanie działki. W efekcie ustalenia pozostałych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla takiej działki przestają być aktualne. W związku z powyższym ustawodawca rozszerzył katalog podstaw do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy o sytuacje, gdy nie wniesiono sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy dokonanego przez innego wnioskodawcę lub gdy inny wnioskodawca zgłosił budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m².

W tym miejscu warto wspomnieć, że zgodnie z nową regulacją po 5 latach od uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji będzie bezcelowe, bowiem po upływie tego terminu decyzja wygaśnie z mocy prawa.

Przepisy przejściowe – lokalizowanie dużych instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy możliwe nawet do 31 grudnia 2025 r.

Zgodnie z uchwalonymi przepisami lokalizowanie instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy będzie możliwe do dnia utraty mocy przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. do dnia uchwalenia planu ogólnego. Gminy mają czas do 31 grudnia 2025 r. na realizację swoich obowiązków w tym zakresie.

W zależności od daty wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie będą miały odpowiednio przepisy dotychczasowe lub przepisy projektowane.

W przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy, a postępowanie nie zostało zakończone, zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe.

Postępowania wszczęte po dniu wejścia w życie projektowanej ustawy, ale przed dniem utraty mocy przez studium będą prowadzone na podstawie przepisów nowych z wyjątkiem przepisów, które są konsekwencją wprowadzenia do porządku prawnego planu ogólnego gminy (art. 54, 61 ust. 1 ust. 2, 3 i 5a stosowane będą w brzmieniu dotychczasowym, a przepisy art. 61 ust 1 pkt 1a i ust. 1 a w takim przypadku nie będą stosowane).

Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy od 1 stycznia 2026 r. będzie możliwe, jeżeli w danej gminie w życie wszedł plan ogólny.

Przepisy przejściowe – plany miejscowe dla instalacji OZE mogą być uchwalane nawet jeżeli w studium brak jest określenia obszarów rozmieszczenia OZE oraz ich stref ochronnych

Zgodnie z projektowaną regulacją miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na danym obszarze zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych planów miejscowych i mogą być zmieniane. Wejście w życie planu ogólnego w danej gminie również nie powoduje utraty mocy obowiązujących na jej terenie planów miejscowych. Przepisy nakazujące zgodność planu miejscowego ze studium będą stosowane w brzmieniu dotychczasowym do momentu uchwalenia planu ogólnego. Od tej ogólnej zasady ustawodawca przewidział wyjątki, w tym jeden dla planów miejscowych przewidujących lokalizację instalacji OZE.

Od dnia wejścia w życie nowej ustawy nie będzie miał zastosowania przepis art. 10 ust. 2a obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym w zakresie ustaleń studium dotyczących określenia obszarów rozmieszczenia instalacji OZE oraz ich stref ochronnych. W związku z powyższym plan miejscowy uwzględniający lokalizację OZE będzie mógł zostać uchwalony – w okresie od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy do dnia uchwalenia planu ogólnego – w przypadku braku określenia w studium obszarów rozmieszczenia OZE oraz ich stref ochronnych, ponieważ nie będzie obowiązku wykazywania zgodności planów miejscowych ze studium w tym zakresie.

Takie rozwiązanie należy uznać za bardzo rozsądne zarówno z perspektywy inwestorów, jak i gmin. Mając na uwadze, że po wejściu w życie projektowanej ustawy pracownie urbanistyczne będą zaangażowane w przygotowywanie planów ogólnych, to równoległe procedowanie zmian studium umożliwiających lokalizację OZE (których byłoby bardzo dużo z uwagi na wprowadzenie zakazu lokalizacji instalacji OZE o mocy powyżej 1 MW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) sparaliżowałoby pracę urbanistów, znacznie utrudniło zachowanie terminów na uchwalenie planów ogólnych przez gminy oraz znacząco wydłużyło czas realizacji inwestycji OZE.

Natomiast od 1 stycznia 2026 r. zmiana planów miejscowych lub uchwalenie nowych będzie możliwe, jeżeli w danej gminie wejdzie w życie plan ogólny.

Projektowane zmiany a nowelizacja ustawy 10h

Podmioty z branży wiatrowej niestety nie będą mogły skorzystać ze wszystkich udogodnień, które proponuje ustawodawca w projektowanej zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 23 kwietnia 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy odległościowej (tzw. ustawa „10h”), która reguluje zasady realizacji inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym między innymi wprowadza odrębne przepisy w zakresie planowania przestrzennego. W związku z powyższym w przypadku instalacji wiatrowych nie będzie możliwe m.in. skorzystanie z uproszczonego postępowania, które pozwala na skrócenie czasu potrzebnego do uchwalenia planu miejscowego oraz instytucji ZPI – poprawki senatu umożliwiające uchwalenie ZPI dla elektrowni wiatrowych zostały odrzucone.

Natomiast inwestorzy z branży wiatrowej będą mogli skorzystać z możliwości równoległego procedowania studium oraz planów miejscowych, czy też przepisów przejściowych pozwalających na uchwalanie planów miejscowych dla OZE w przypadku, gdy studium w danej gminie nie przewiduje rozmieszczenia OZE wraz z ich strefami ochronnymi.

Innymi słowy ustawa odległościowa w zakresie, w jakim zawiera odmienne regulacje, wyłącza stosowanie ustawy o planowaniu przestrzennym w stosunku do inwestycji wiatrowych. Natomiast w zakresie, w jakim ustawa odległościowa nie reguluje kwestii związanych z lokalizowaniem elektrowni wiatrowych, zastosowanie będzie miała ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

[1] Badanie statystyczne Planowanie i Zagospodarowanie Przestrzenne realizowane przez Główny Urząd Statystyczny na zlecenie Ministerstwa Rozwoju i Technologii na formularzu PZP-1.

Powyższa analiza ukazała się również na portalu CIRE – Co dalej z inwestycjami OZE? Kto zyska, a kto straci?